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蓟门决策:十字路口上的信访制度

【字体: 】 【编辑日期:2013-06-04】 【发稿人:办公室】 【阅读:

  主题:十字路口上的信访制度

  嘉宾:

  李克军(原黑龙江省委巡视员)

  斯伟江(上海大邦律师事务所合伙人)

  王克勤(着名调查记者)

  沈岿(北京大学法学院教授)

  赵鹏(首都经贸大学法学院副教授)

  主持:何兵(中国政法大学法学院副院长)

  时间:5月22日(周三)晚7点

  地点:中国政法大学(蓟门桥校区)图书馆报告厅

  论坛实录:   

  主持人:各位同学各位嘉宾晚上好,欢迎大家光临蓟门决策第51期“十字路口上的信访制度”。上访制度一直是困扰着执政党和政府以及老百姓的一个最重大的难题,最近民政部取消了各个地方的上访排名,他们也觉得上访出了问题,今天就看看十字路口的上访制度到底是什么问题。

  今晚的主讲嘉宾是原黑龙江省委巡视员李克军先生,大家欢迎!李书记从基层来,1950年出生,1968年参加工作,历任中小学教师、校长,大队民兵连长(这是毛时代),公社广播站长,县委党校教师,地委办公室秘书、副主任,地委政策研究室主任。从1995年开始,先后在延寿县、阿城市担任主要领导,任书记近9年。2004年任黑龙江省委巡视组副厅级巡视专员。多年来对基层的工作有第一手的经验,所以今天从他的角度来说上访是一个什么问题。

  点评嘉宾:第一位是北京大学法学院的沈岿教授!自1988年进北大一直没有走(现场笑),他是我的师兄,北京大学法学院学位委员会主席、北京大学宪法与行政法研究中心研究员,着作有《平衡论:一种行政法认知模式》、《美国行政法的重构》(翻译)、《公法变迁与合法性》等,研究的领域是行政法、宪法、人权保障等。

  第二位嘉宾是上海大邦律师事务所斯伟江律师。他在微博上是一个被“追杀”得比较久的人:“小斯在温州”、“小斯在广州”、“小斯在福州”,我觉得你应该写一个“小斯在神州”(现场笑声)或者“小斯在九州”。大家知道他是李庄二季的辩护人,最着名的一句话是“正义不在当下,但我们等得到。”

  第三位嘉宾是首都经贸大学法学院赵鹏教授!

  第四位是着名调查记者王克勤先生!大家欢迎!王克勤先生是我最尊敬的一位记者,近年来全力以赴投身于“大爱清尘”公益活动,以一己之力筹募了一千万资金,拯救患尘肺病的农民工,中国有600多万的尘肺病人,他们很惨,都是憋死的,有600万,王克勤做的工作让我敬意。

  下面我花几分钟时间把上访制度的背景知识跟大家介绍一下。

  中国古代就有上访,在法律术语上叫“京控”,还有鸣冤鼓等,所以上访在我国是传统,不过本朝是上访的集大成者,因为以前上访的规模没有现在这么多,朱元璋所在的明朝比较厉害,官吏和老百姓产生了截访关系。

  《秋菊打官司》中的秋菊是一个上访者,张艺谋因为这个电影赚大了。

  最有名的是“上访村长”钱云会案,2011年12月25日,浙江乐清"上访人士"原村委会主任钱云会被车轧死。斯伟江是这个案件的代理人,应该知道一些内幕。

  最近被劳教的上访妈妈唐慧,2006年10月,湖南永州11岁的女孩遭多人强奸,并被逼卖淫。其母唐慧为讨回女儿公道,走上漫长、艰难的上访路。

  据媒体报道,黑龙江伊春上访女陈庆霞因常年上访告状,被当地有关部门安置在一废弃的太平间里,限制人身自由长达3年。对此,伊春带岭区宣传部曾表示,这是对信访人员的"人文关怀"。

  上访作为中国独特的现象导致了很多社会问题,张千帆教授认为:上访及衍生"截访"是自上而下集权体制的产物。不改变集权模式的单修《信访条例》无法解决上访……要根除中国久治不愈的上访现象,必须将社会治理模式从自上而下变成自下而上。还说,“截访”好比给癌症病人吃止疼药,当然只能是维持一时的表面文章,不仅不能解决任何实质问题,而且必然在"截访"过程中产生更多的暴力、冤屈和不公,如此"维稳"必然是越维越不稳。

  信访排名始于:2005年5月1日,《信访条例》正式实施。《信访条例》第七条:各级人民政府应当建立健全信访工作责任制,对信访工作中的失职、渎职行为……追究有关责任人员的责任,并在一定范围内予以通报;各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。中央给地方排名,地方给下面排名,是一把利剑悬在各级地方政府头上。有一个人上访跑到毛主席纪念堂,去看毛主席,他往那儿一跪“毛主席啊,你死得太早啊。”一下把地方官员惊呆了。

  中国群体性事件,1999年代是3.2万起。2011年群体性事件达到18.25万件,也就是说上访特别快。于建嵘说,信访制度实行“五不”:不搞排名、不搞信访责任追究、不搞365bet账号被封、中央一级单位不再给下级开信访移办单、不限制公民越级信访。实际上访这东西,越把它当回事,越是一回事,不拿它当一回事,就不是一回事。我爸爸50年代就是信访办的,所以我是“信访之子”(现场笑)。

  湖南考核上访排名“百分制”。中纪委,5年网络举报30.1万件次。

  我对上访有三个判断:一是权力在上;二是政策不当;三是司法不畅。

  2011年“两会”间全国上访日达2万人,两会是上访截访的高潮,湖北某市出动50多人“截访”,13天人员开销竟达20万元,不包括所承担的上访人吃住和返程费用。所以每年两会我们会一起吃个饭(现场笑)。截访很苦,湖北驻京办截访人员张肖说,“干这行比破案还艰巨,心理压力还大。”有时候开车,不自觉地就往那个方向去了。不知道什么时候老家会来人。每天电话保持充电状态,随时都有电话,随时都要往火车站、机场等地赶。“三年里,几乎没休息日,不分白天和黑夜。有时候实在扛不住,就眯一会儿,或者抽根烟。”所以访民有访民的苦,截访有截访的苦。最近取消了排名制度,但合肥仍然要进行上访排名制度,合肥市委书记吴存荣:“实行上访量排名,主要是想督促相关责任人将一些力所能及的事件在基层解决。”如果上访不搞排名,上访是不是就没有问题,如果各个地方不搞截访,明年的两会能开得好吗?我把这个问题给主讲人,大家欢迎!

  李克军:各位老师同学们,非常高兴有机会各位学者、专家、同学们一起探讨信访制度的问题。先说明一下,我不是黑龙江省委的巡视员,准确说我是已经退休的原黑龙江省委巡视副厅级巡视专员。今天参加这个会是《南方都市报》杜强同志通知我的,说有一个研讨会,关于信访制度的走向或者信访制度向何处去,请了十多个人一起研讨,说随便发言。现在变成了学术报告,弄得我很紧张,我从来没做过学术报告,我的第一学历是初中毕业,最后的学历是东北师范大学函授,文化水平很低,跟各位专家不可相比。但既然到了这里,就随便谈了,正好准备了一个发言提纲,就此当成演讲稿。

  第一,对信访形势的估计以及对现行信访制度的评价。评价信访制度和评价其它任何制度一样,要你摆脱以往那种文本推定的思维方式或者科究,为什么这么说?现在的社会科学研究很多,除了学者外,我接触更多的是官员或者工作部门,财政官员研究财政制度,信访部门研究信访制度,有一个通病(包括一部分学者):总以法律规定或文件规定作为判断推倒某些事物的依据,但这是不全面的,因为判断一个制度的优劣要看制度的实践情况和实践结果。

  回过头说我们的信访制度,最新信访制度文本规定是2005年1月通过的《信访条例》。这个《信访条例》尽管保持人治的参与,但保持着民主法治的精神,出发点是维护公民的合法权益,依法规范信访秩序。但实践运行情况如何?我认为这些年来无论是往前推到改革开放初期80年代,还是《信访条例》颁布7年来,整个信访形势不断恶化,没有好转,信访秩序越来越混乱,群体性事件越来越频繁,社会冲突越来越激烈,信访工作所付出的代价成本越来越高昂。

  信访形势的恶化是不是必然得出信访制度不良的结论?未必。因为形势恶化多方面,我认为信访形势恶化不是信访制度本身,而是社会矛盾。什么样的信访制度在我国社会矛盾不能有效解决的情况下,信访形势不会太好,比如社会不公问题、腐败问题一直解决不了,特别是分配不公问题,人民积怨很深,有了积怨就要发泄,有了矛盾就要爆发,用什么方式去缓解也只能缓解一时的问题,所以研究信访制度不是最根本原因。而虽然不是最主要原因,就信访制度本身来说,如果对这些问题起到一定的缓解作用,那这个信访制度就是好的;如果没有起到缓解作用,而是加剧了矛盾,那这个信访制度就是不好的、不良的。

  自80年代中期开始我在原黑龙江省松花江地委办公室做督办监察室主任,经常跟信访办打交道,87年黑龙江省信访办在松花江地区信访办召开座谈会时,我放了一炮“现在的信访工作就为某些部门和地方某些官员造成的不良后果擦屁股,而且这种信访制度和民主法制精神相悖。”那时用“法制”,现在用“法治”。以此走下去,信访问题解决不好。现在已经二十多年,《信访条例》颁行也已经7年,所以信访制度还没有摆脱党政一体、行政主导的路径依赖,虽然有一些细微变化,但基本没办法。昨天我跟赵树凯聊天时说,他说80年代民主风气好一起,90年代集权严重。我想了半天,没有这个感觉,就咱们的行政管理体制而言包括信访制度在内总体上没有变化,那些细微的变化都是技术上的措施,总体是向上集权,向下施压的方式。因此在信访的作用上没有起到降压器和安全阀的作用,信访制度的出发点是要缓解社会矛盾,满足群众的诉求。

  但信访制度最后起到的是什么作用?两个作用:一是动员引诱民众不断上访,接连上访。现在上访的老百姓看得很明白:信访不信法。我在地方工作接近10年,当了9个月的代县长,9年的书记,直接接触过一些信访问题,省委巡视府工作7年,到各地巡视期间也经常接待上访,上访群众很明显“信访不信法”不怨老百姓,因为到司法机关申诉解决这些问题,即使司法机关能解决,但也不能马上得到处理。反过来通过信访渠道能得到处理,所以“信访不信法”是制度造成的。还有一点是找大不找小。在我当县市记期间没有发生过。但这几年我离开县和我到各地巡视的县,两会期间一般是20人左右,副书记和县长带队,重点信访人所在单位的头头,这么一伙人就在北京。我听说全国2000多个县市、各个地级市都有。我当县委书记时没这么严重,一个人到北京上访打电话给我。所以这些年来找大不找小的情况越来越严重,到北京的上访量无论是个人量还是集体量很快上升。《信访条例》一个目的是规范上访秩序,按照一些学者的说法是管老百姓,如果依法约束老百姓的行为没什么不好。不过我也同意一些学者的意见,中国的问题首先是管官,其次是管老百姓。《信访条例》也有管官的内容,但侧重管老百姓,但管老百姓没管住,如果老百姓老老实实的上访,问题解决不了,所以“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”。如果闹能解决好,闹得到位,无理取闹也照样得益。正常赔偿给你只要5万,而你若闹到一定程度50万也能闹到手。比如黑龙江五常市一个妇女(六、七十年代)不断上访,最后黑龙江省哈尔滨市、五常市认定她的信访是无理取闹,将她拘留多次。过了多年后,认为她有一定的道理,说应该给一定补偿,但她又找,找来找去,一次补偿50多万。现在的《信访条例》、信访制度,特别是排位、划道,某某地市、县市到北京来信访的都划道,排名是最后结果,排名的依据是这个道多了,就给你排上了。这些东西都在考核中,起到动员群众上访而且不断闹访的作用。

  二是通过向下级党政机关施压特别是采取目标考核、一票否决、重点管理、通报批评、领导约谈。我在当书记期间,被哈尔滨市领导约谈过一次,被省信访办重点管理过一次。什么叫重点管理?就是你这个地方若在一定时期内信访量居高不下就被列为重点管理单位。重点管理单位后,地方的主要领导要向上级领导主动汇报你的工作差在哪儿,上级信访部门对你的部门进行重点监控,重点监控没有解除期间,单位不能评优,领导不能视察,实际和一票否决是一个意思,只不过一票否决是下文件。在这种压力下,现有的信访制度产生了第二个作用:诱导和迫使地方特别是基层官员千方百计、绞尽脑汁、不择手段、阴阳并用的维护表面的稳定,控制上访。于是出现一种悖论:设计上访制度时,是一种公民政治参与和权利救助制度。正因为有了公民政治参与的目的,所以提倡老百姓有意见通过信访向上级领导反映,所以各级党内机关成立了公民建议办公室,都在信访办,设立了一个市场信箱。按此逻辑推导,既然发展社会主义民主,既然希望公民进行政治参与,上房量当然越来越多好,可实际信访工作考核从没有上访量多好,而是哪个地方信访量越少越好。所以实际的信访工作就剩一条:表面是维护公民合法权益,是一种公民的权利救助体制,在实际工作中就对上访总量管控。在此情况下,地方采取这些办法,就像何院长说的——维护稳定。

  我在松花江做的维护稳定工作主要是社会治安和综合治理,信访仅是其中一项,首先是社会治安以及其它事,那时领导一讲话,最后一个词决定是“维护社会稳定,打击犯罪,建立一体化的社会战斗体系。”而现在“信访”已经是整个维稳工作的重点一项,应该说信访工作高悬在市县乡三级领导干部的一个达摩克斯利剑。他们在这个问题深战战兢兢,如履薄冰。现在地方官就两件事最重要:一个是招商引资,上项目;一个是控制信访。我当书记时,两三年开一次信访工作会议,一般是在年度工作报告中维护社会稳定一章节中说到信访工作。现在每年要开三、四次会议,而且爆发率相当高,稳定压倒一切。

  实际工作中,地方官员控制信访的手段日益多样化,大致有几个层面:

  一是高调宣扬有所行动的办法,这是按照上级的要求,官场的话说得很痛快,翻开各市县县委书记、市长的讲话就能看到“几个需要”,怎么样关心群众,怎么样把矛盾化解在基层,怎么样信访对话,怎么样落实责任,怎么样强化信访机构等,这些和《信访条例》、上级领导讲话一致。那是否光说不做?不是,做了大量地方工作,做的工作超过其它,按理说经济发展是第一要务,地方主要工作应放在经济发展,建设民主法治的社会,实行真正的依法治县、依法治理,应该更多的落实良好的社会治理方式,社会管理创新。但根本做不到,因为每天应付检查,每天招商引资,怎么样把经济指标搞上去,信访控制住,需要很多手段,所以高调宣扬的手段,有所行动,有所落实。这是一类。

  二是周密部署、低调宣传的办法,这类办法说也可以,但并不是上面太提倡的,不过也在办,要花很多精力;“花钱买稳定”也可以说,而实际很多事就得花钱,张德江说“人民内部矛盾就得花人民币解决”。今天来之前有一个朋友提醒我说说话得注意,而且这两年搞社会调查,家里人一直反对,“退休了都不好好待着”。不管张德江有没有说过,但很多东西需要花钱买稳定。这些都是周密部署,但低调宣传。

  三是秘而不宣,只做不说,这些手段基本都是违规违法的,而且从作用上来说是要严厉制止的。地方官有的不清楚,但绝大多数是清楚的,知道这个办法不是办法,可上面拿你是问,所以这些办法非常普遍。我们在媒体上披露极端的:派人去抓,甚至将人弄死,这在全国是影响恶劣,但是少数。可类似的办法不是少数,相反非常普遍,70%、80%的县市都有,比如堵截,低调宣传,比如领导要在你这儿视察,访民要我上访,而上级领导不愿意看这些东西,不但不愿意,还要训斥你,所以要堵住。一旦没有堵住,就派人去堵。有人说这个办法不好,是不好,但劝不住。于建嵘老师说,“有的问题全国哪级政府都解决不了”。但老百姓要上访,所以地方政府就堵截。

  四是拖延,久拖不决,必然激化矛盾,理论上是这样的。但有的事就需要时间和空间,不拖延不行。在我工作期间有遇到一个事,要修一个水库,动迁2000多户居民(80年代末)。2002年我到后,一些人跟我说,一个屯一百多个居民搬迁后又返迁了,不走,不走的原因有对补偿标准不满意的因素,最主要的因素是这是一个林区,每一户20-30亩左右,老百姓在山上开荒,允许老百姓种大豆,出租给老百姓,一亩地交多少钱,比较便宜,平均每户种一、二百米,这个事拿到桌面上做补偿不存在,因为不是你的承包田,不存在给你补偿,这是国有的东西,但老百姓种了。最后经过土地部门起诉,法院审理,绝对强拆。那个年代,行政强拆是允许的,去年关于行政拆迁的条例取消,现在要想强制拆迁,必须由行政部门向法院起诉,法院判决后由法院执行强拆迁。而那个年代允许行政拆迁,但依法拆迁与行政拆迁不当,而且涉及到一百来户人,所以经过法院审理决定强拆迁,不过老百姓一户好几百亩地,而且山上有山货,日子过得很滋润,不走。结果要强拆,哈尔滨市政府一的领导带很多人到那儿去,老百姓拿着农具打着警察跑,强拆失败。我去了半年左右,乡政府拿着报告说怎么办?我当时找副书记“你什么意见?”他说“没意见,不好说。”。我说“向上级报告,领导视察,推动我就行了吗?我想解决问题,但有几个地方的税收下降。”我到那里报到,给我的企业都是上访不断的企业。后来我被调走了,前几年打听没有一个人成事。一直到去年,哈尔滨市政府带队调查,最后采取“历史遗留问题特殊特办”,把这一百多户分给哈尔滨周边一个区。这个事拖延得好,不拖延会怎样?因为是哈尔滨的事,就得向哈尔滨报告,我满足这伙人的要求可以继续住下去,但那是库区,造成水土污染,肯定不行;如果提高补偿标准,其它的拆迁户肯定要回来找。所以满足他们的要求不行,不满足他们就走。于是拖延,拖延到最后,这伙人日子过得很好,而且随着各方面的条件,他们提出要解决。而各方面的条件成熟,经媒体一报道,很快就解决了。所以拖延是地方官们处理信访问题的常有办法。

  五是打压。媒体看到的打压办法很极端,比如劳教、抓起来。而聪明的地方政府怎么办?从官话来说是为人民服务,对老百姓下手肯定不行。更主要的因素是这么办会出事,出了事是吃不了兜着走。所以根据特殊办法打压是不可少的,因为确实有不少上访人闹得很凶。90年代有几个人反映农业负担问题,你说他无理上访,但他反映的问题存在,而且按照中央关于农民负担的规定,确实在加重农民负担。2002年黑龙江省取消农业税,以前都有,按国家规定农民负担不得超过上年年均收入5%,但实际上所有欠发达地区,农民的实际负担都超过上年人均收入10%,最高达到30%。这有多种因素,不否认有基层官员横征暴敛。我当书记时,中央每年发文件,文件通报10起-13起左右,一般都在南方,北方耕地比较多,因为去收土地提留款造成老百姓自杀。一个制度上的原因是当时那种制度是向农民索取的制度,欠发达地区县乡财政极度困难,欠发工资极为普遍,乡镇财政非常困难,所以在当时的八项统筹、社会实验都要由地方去办,所以当时有一个口号:“人民教育人民办,办好教育为人民;人民交通人民办,办好交通为人民;人民卫生人民办,办好卫生为人民。”如果只是口号,地方官可以不听,但有考核,考核既是认定地方官政绩的指标,而且有经济利益,经济利益不光是私人利益,还有地方公共利益。比如考核,考核合格就给你一定的经费,考核不合格就少给你,所以上级对地方的管制办法既有政绩考核的问题,又有经费制裁手段,所以你得完成任务,无法完成任务,钱从哪儿来?农民上访,提出诉求后,按条例来做,退回给农民,村收的由村退给农民,村有很多债务,没法退。现在乡村两级地方债务非常多,一般村平均40万左右,一个乡平均200-300万左右。上访是解决了一部分,做了一些工作,而本要细做时,上访领头人有一个事爆发了,利用和农场的办法搞关系,最后把林地办成个人,由此获利。这时政法机关立案侦查,但正式抓他时,他立刻组织好几个农民向北京上访,最后县研究,定他为过户罪,判了几年。这个事怎么评价?有时没有法律依据。打压的办法很多,有的是合法的,有的不合法。

  六是收买。据我掌握,收买办法比打压办法较多,不收买不行。收买也有几种类型,其中一种是时代妥协。我说的收买不是这个,他的要求都满足了,所以就来一个迂回战术,说你的要求到此为止了,到一定程度开始跟你谈判,说我的孩子刚大学毕业,县里的大学毕业生有二、三百人难以就业,工资低了不敢,机关单位进不去,现在具备条件很容易,事业单位也是吃二财政饭的,也行,符合条件。

  这些办法解决问题显然是饮鸩止渴,虽然可以解决具体问题,暂时缓解矛盾,但同时积累和激化更多矛盾,形成恶性循环。另外信访制度是上级对地方督促检查,督促检查压力大,有些问题解决不了,一检查不通过就不行,所以掩盖矛盾、弄虚作假、形式主义问题也就越来越严重,所以维稳成本越来越高。比较突出的是大矛盾大排查,信访部门开会,不是信访办开会,都是哪级政府盈利,请市长讲话,要求下面搞大排查,说排查矛盾多少项,多少人等。再是领导大截访,不光是书记、市长,还有公安局长。还有大会战,最后一定要达到,不达到不行,这些办法助长了官僚主义和形式主义。

  信访制度的两个不良作用:一个是引诱、唆使群众上访;二是迫使地方采取一些非规手段。这些东西起到很大的负面作用。而如果不采取这些措施行不行?这是一个很严峻的问题。现在有些矛盾里,总要有一个出口,信访带来负作用的同时有没有积极作用?有,认真履行职责解决一些问题,而且现在随着信访工作压力较大,在各种会议上、媒体上出现很多宣传典型,给人感觉信访制虽然有很多负作用,但也有积极作用。不过有些积极作用存在,但代价太大,如果不采取措施改换其它办法,代价会越来越大。另外采取疏解的办法,减少压力。哪级事情哪级办,上级觉得重要,上级办,如此会好一些。还有推进基层自治,允许成立民间组织,如果这些办法来替代现有的政治压力型的信访制度,同样可以解决矛盾。

  再是怎么看媒体宣传的信访案,2007—2009年媒体密集报了山西柳林县委靠善政求善治的理念。一个村子需要电厂,上项目,但老百姓觉得补偿标准低,不同意。县委书记研究政府怎么样给农民补偿时,老百姓砸车。发生几个月后,把县委政府的一个干部扣留了几天。还好县委书记头脑很清醒,提出三原则:对群众的感情不能变;依法办事,严格执法,打击非法犯罪行为不能变;支持柳林二期工程上马的决心不能变。最后僵持不下,抓了二十多人,把二十多人放了。半年后,国家决定提高补偿标准老百姓满意了,矛盾迎刃而解。后来宣传“善待群众的感情,是构建和谐的宝典”,宣传很厉害。但细节与宣传有冲突,“对群众感情不变”是县委领导的真正经验。但对群众的妥协没有说,另外所谓依法打击违法犯罪也是空话。至于支持工程决心不变,是因为后来提高标准,这句话变成现实。所以发在报上的经验并不管用,真正管用的经验不写也不说。

  现在的信访制度已经全面走向异化,虽然在付出巨大成本的情况下,促使一些信访案件的处理,但却引发越来越多的信访案件和更为激烈的社会冲突,不断没有提高执政党的公信力,阻碍地方治理转型,基本没起到社会矛盾降压器和社会稳定安全阀的作用,成为加剧社会矛盾的加压泵和促使官员非规的催化,不但应该改,而且应该彻底改。怎么改?时间关系不多说了,我比较赞同一些学者的态度:要实现现有的信访制度,向民主法治、基层治理这样新兴的治理模式转型,必须这么走。当然这有一个两难的问题,何院长说的话很有道理:在我国目前情况下,如果改得过急,有其它配套措施跟不上,有可能群众告到部门,群众利益诉求的渠道被堵。二是官员不作为、滥作为的形象降到谷底。还有司法独立,从民主法治的角度来说我完全赞同,但在民主法治不健全特别是民众监督不健全的情况下,司法机关办案不公正,司法机关办案造成的冤假错案很多。党委对司法机关办案的干预是一把双刃剑:一方面促使一些司法机关违规办案,造成很多冤假错案,这个事实很多;另一方面也促使司法机关纠正一些冤假错案。在人大权力机关没正位,过早取消党委对司法机关的干预也会造成一些问题,所以这是一个两难的选择。如果继续原来的思路,强化授权等,搞了三十多年,越做越糟,肯定不行。

  民主法治方案的转型也有一个两难的问题,如果信访制度当即促进,我说的治理断层问题会出现。如果同步推进会涉及到深层次问题,比如党政关系问题、民主选举问题。解决深层次问题涉及到执政党怎么做的问题,所以很难办。但不管怎么难办,我认为要努力形成更广泛的制度改革和民主法治建设的共识,形成共识很重要,现在学者、媒体、民众、官员,我觉得多数官员特别是市县乡的官员对信访是有异议的,但另一方面强调给地方自主权,而如何把权利交给民众做得很少。纵向向民众交权,横向向人大等其它机构交权,这是一个问题,不解决怎么推进?还有一个是对一些问题的认识有差别,比如对上访群众究竟是无理取闹多还是合理诉求多?看法也不尽一致。现在的问题是,官员看法不能真实展现在公民诉求面前。退休的人像我这样说话的,全国找不出二十个(现场笑),一种是说官话、套话,言不由衷,上面怎么说就怎么说;另外一种是什么都不说。现在的媒体站在道德评价的制高点,学者有一种为名请命、仗义执言、铁肩担道义的形象,官员狗官、贪官(现场笑声),基本这些。我写文章《县委书记既不是天使,也不是妖魔》,体制内很赞赏,但网上一出现,十个人中有七个人闹,其中一个人写道:不是天使,不是妖魔,是王八蛋(现场笑)。说到拆迁,地方官就欺负老百姓。实际我对拆迁做了一些调查,大多数拆迁是合理拆迁,绝大部分群众是满意的,这些年是1:1补偿,有困难恩的就多给点,你有一层给你一层,老百姓希望拆迁后盖子上面新房子。但拆迁过程中由于法规不健全、各种舆论的引导作用,出现了很多钉子户。钉子户处理办法跟信访处理办法一样,比如打压、收买等,什么招都使,出了事遭人谴责。现在讲三个自信?首先,官员引导说话;再是学者和媒体应该善待基层官员,看到基层官员的两面性。我认为像焦裕禄的优秀地方官员凤毛麟角,而且焦裕禄这本书有20多处是失真的,焦裕禄确实了不起,但报上宣传的也有失真的地方。天使很少,妖魔是少数,大多数是人,所以形成共识是第一。第二推进配套改革,从某种意义上,如果你不在地方治理的全面转型上有所突破,包括官员选举、人大地位提升,民意表达渠道疏通,这些不同时推进,单独做信访制度改革,会出现很多问题。谢谢!

  主持人:不好意思,打断你了,你当县委书记时没人敢打扰你说“时间到了”,但我们还有几位发言人。李老师讲得特别好,而且特别实在,讲的思路跟我不谋而合,比如发挥人大代表的作用,让体制官员说真话。现在还有一总说法是跟中央保持一致,怎么会有这种说法?因为时间关系就不具体说了,真心实意地感谢李书记。   

  下面有请沈岿教授,大家欢迎!

  沈岿:非常感谢李克军先生给我们绘声绘色的描写了信访的现状,我们听说过很多,但在这里得到更加全面的描述,让我们有更加全面的印象,特别是他作为原先的官员,跟我们解决信访问题的思路,就像何院长说的——基本一致,这让我们感到非常欣慰。我做两方面的点评:

  一方面是信访有几个非常大的问题:一是成本巨大,李书记已经讲过;二是社会失范,在整个信访制度的运作过程中,已经越来越多的人不再相信规则,无论是截访者、上访者还是地方政府官员、法官都已经不相信规则。前两天我有一个高中同学到北京做截访,他既不是政府官员,不是法官,不是检察院的检察官,也不是巡视员、一方的县委书记、副书记、公安,大家想想他是干什么的?他是工商银行的副行长,截访的是在工商银行系统里被解聘的一些上访者。也就是说上访不再是一个传统的政府权力的对象,而是出现在很多领域,包括我们认为的民事领域中出现。其实民事领域出现上访很多,我只是说发生在我高中同学身上。他跟我一起吃饭时说上访者,我从枣庄考到北大来,他说现在高铁跟方便,两个半小时就到了,上访者就跟他们提要求:今天晚上回不去了,给我们找一个旅馆,第二天肯定回去,但买一张高铁票。我的同学说:旅馆没有办法安排,想住哪儿就住哪儿,回去可以给你们买一张火车票,但不是高铁票。所以过程中,社会失范的现象很严重,很多人对规则失去信心。三是治标不治本。四是恶性循环。

  另一方面我就何院长和李书记提的问题我做三个问题,做一点自己的观察和认识:第一,上访是不是中国独有的现象?我的回答是否定的。信访并不是中国独有的现象,在法院人眼里,这个世界上有很多法治发达的国家,是“厚重的法治跟薄弱的法治”的区别,有些国家的法治很厚重,是法治发达国家。但即便是在那些国家,仍然会存在冤假错案,仍然会存在冤假错案之下受冤枉的人要寻求救济,我没有在其它国家碰到过这么现实的案子,但大家可以看一下美剧,比如《傲骨贤妻》(每一篇是独立的故事),其中有一个故事是马上要被执行死刑的犯人委托律师事务所(贤妻所在的律师事务所),律师事务所想尽一切办法收集能够让法官相信可能存在合理怀疑的证据,最后在执行死刑前的一个小时内把证据给了法官,而这个法官在我看来有点违背规则,因为法官直接给律师打了电话“我能确信你们给我的新证据是真实的吗?”律师回答“yes”。后电话挂了,法官做出决定:停止执行。犯人由此获救。这个过程不是通过中国式的性质,而是司法化的性质,这个判决已经做出来了,已经生效了,马上要执行,但他们还是通过司法途径获得最终救济。因此我们可以认为在人类社会当中不可能存在十全十美的国度、制度,信访对于解决一些法律出现的漏洞、法律运作过程中出现的一些问题有帮助,关键是要有制度化以及在整个社会治理中究竟扮演着什么样的角色、发挥什么样的作用。

  第二,何院长提到上访在本朝达到了巅峰,我说一下我对它的解读,为什么在本朝达到了巅峰。在我们接受的教育中,指向旧社会形容词是“万恶的”旧社会。按照这样的想象,只要我们有现在的交通便利条件,有现在的信息发达技术,相信古代这样一种上访也会达到相当规模。当然万恶旧社会的描述是否真实值得怀疑,就跟我们最近越来越多的了解到国民政府领导下的军队,比如在《南征北战》的电影中,一个国民党将领的原型是张灵甫,他如何刚愎自用,如何与人民为敌,最后被人民解放军击毙。而若还原历史,张灵甫是真正的抗日英雄,在历次战役中,在国民政府的正面抗战中付出了一条腿,他的74师原来是抗战中的铁军——74军,非常厉害。为什么在本朝达到巅峰?我的认识是,到现在为止,始终没有摆脱秦汉以来的制度大格局。李鸿章曾说因鸦片战争和西方列强的冲击,面临着三千年未有之大变局。我想说的是,现在制度大格局是三千年未变之大格局,从秦汉时代到现在都没有变化:从中央到地方始终保持集中控制,没有让真正的地方向地方民众负责,而是向上负责。信访制度是在向上负责的体制之下产生的。

  当然我们的执政党,任何一个执政党在中国执政不可能背着民心去做事,但真正的地方政府官员,影响他们的晋升、影响他们未来的待遇,影响他们退休以后能够享受什么样的生活水平的,不是地方民众,而是上级。正因为这样,所以到目前为止没有大的变化。这样的上访,由于人口增加,经济社会发展中的矛盾加深,由于交通的便利,由于信息技术的发达,所以到本朝达到了巅峰状态,再加上本朝对信访制度的培育,不培育成现在这样。

  第三,涉及到上访向何处去,我们今天讨论的根本性问题。李书记已经说了很多,我赞成它是一个体系性、系统性的变革,不可能简单靠改革信访制度本身来解决。这涉及到我们的民主制度是否能够真正还原民主的本意,是否能够真正实现法治,或者从一个薄弱的法治向坚实的、厚重、强大的法治迈进,这些都是根本性的问题。也就是说信访制度产生,因为有大量的社会矛盾和社会冲突。而大量的社会矛盾和社会冲突是怎么产生?原因非常复杂,但为什么在矛盾和冲突中很多民众把毛头指向政府,甚至在正常的合同关系中出现解聘,还有一些对越战争中被解聘的军人,他们认为自己不应该被解聘,所有这些都是在社会发展过程中出现的矛盾和冲突,而我们政府管得事情太多,人民的幸福感也是我们要去培育、满足的,整个人民利益要由我们党代表,把太多事情揽在身上导致什么恶果?——你没有完成的事你要负责。这是到现在为止仍然没有想明白的问题。

  如此就会出现在民主制度缺乏的情况下,民众就把自己没有办法实现愿望的一种不满情绪指向政府。而我们看到有些国家实行民主制度,民主制度在一定程度上分担责任,为什么这么讲?如果我们遵循这样一个规则,由多数人对社会利益的配做出重大决策,决策以法规和法规的形式出现,经过若干年后发现这样的法律法规确实有问题,对某些群体不公正,带有歧视,我把法律法规撤了,宣布它无效,但由此造成的大面积的不公正的现象由国家赔偿?只有在特别的损失情况下有赔偿,在我的研究范围内,很少有国家说立法机关制定的立法有问题要承担培养责任,有,法国和日本有,日本曾有一个案例,但是一个绝无仅有的案例出现的立法赔偿责任。由此折射出民主制度在一定程度上可以分担责任,分化责任。因此,在社会利益多元化的情况下,涉及到社会益分配的情况下,民主制度肯定是我们应该去推行的。但我不想就这个展开,而想就法治问题展开一下,当然最近通过各种方式传达的“七不准”的背景下讨论这个问题似乎有点违背传达的精神,但我想还是要讨论一下,就是李书记讲到的司法独立,一方面司法存在种种腐败问题,最大的司法腐败是司法不作为,所有事情到我这儿都推出去,不管。还要把信访问题交给司法解决,实现司法独立,是不是没有办法真正解决问题。我有一个不成熟的想法,在这里先抛出来,我认为在系统改革全面推行的原则之下,肯定要抓突破点,抓抓手,什么样的抓手比较合适?最近我从不是很确定的渠道里得到一个消息说,信访要准备司法化。信访要准备司法化怎么做?我提的想法跟很多关于司法改革的想法不是完全一样,比如有的人要建立行政法院,有的人说要把法院的人权和财权收归中央,我想这些都是大刀阔斧的改革,涉及到很多利益群体,在这种情况下,改革以不触动现有多数利益作为一个原则比较合适,所以我的一个想法是:建立最高法院巡回法庭——

  其一,这个巡回法庭首先跨行政区域,不再跟任何行政区挂起钩来。其二,巡回法庭不设院长副院长、庭长副庭长,一个巡回法庭10—15个法官,美国就15个左右的法官。这些法庭要给他们一个原则:可以审理上诉案件,可以审理再审案件,也可以提审案件。上诉案件按照诉讼制度必须要审,但提审和再审可以向美国最高法院那样择案而审。如果大量信访转为司法再审的请求,希望巡回法庭提审,所有转成义务,工作量太大,所以可以择案而审。选择什么样的案子而审?选择侵犯公民权利特别严重、在地方引起特别大影响的案子,而且这样的案子审理后必须要把判决书公开,必须对地方形成一种压力,必须形成另外一种评估体系。这样的案子出来后,巡回法庭审理的案子,巡回法庭在这方面不见得一个个审,但发现有类似情况都可以做一个评估报告,报告给有关部门,当然系统的改革是在之后,是长远的,这只是一种想法,但或许这种设计在一定程度上找到一个抓手,一个突破口,否则我们真的无处着力。我的时间到了,谢谢大家!

  主持人:感谢沈岿教授,他对我数次提出挑战(现场笑),因为我是主人,就大度一点。关于最高法院巡回法庭,我的意思跟你一样,但没有这么复杂,你直接把最高法院的法官送到法院,高院法官巡回就行了,只要高院的法官是巡回的,高院就是巡回法院。

  沈岿:因为时间关系我我没有办法展开了(现场笑)。

  主持人:法官是巡回的,就是巡回法院。反之不是巡回法院,把法官送到高院就行了。

  沈岿:我认为中国未来是联邦制的。

  主持人:基层法院不要动,中级以上法院国家化,中级以上法院国家化,把最高法院的法官放到高院,高院放到中院,中院的法官放到基层法院,然后中级法院以上就会转起来,这是我多少年前就提出过的,时间关系就不说了(现场笑)。感谢沈岿院长,下面请着名的斯伟江大律师做点评,大家欢迎!

  斯伟江:我听何兵和沈岿争鱼怎么烧,其实连钓鱼杆都没有,特别搞笑(现场笑)。很荣幸来到政法大学,我是法政毕业,那时是武大院校,和法大属于兄弟院校,何兵叫我几次都没来,因为北京这个地方各种各样的讲座非常多,三千宠爱于一身,今天宠贺卫方,明天宠陈有西,觉得不需要我来讲,所以我跟蒲志强喜欢往西部城市跑,那边人比较少,需要启蒙一下。这边你们受的启蒙有点歪,像何兵那样,还没吃饱都搞陪审团了,不过也没什么,兼听则明,多听听。

  上访的事情何兵举了两个例子,都参与了,有很深的感悟。钱云会上访不成被压死,政府不提供录像,不像是故意谋杀,但政府有一定的责任,这是他们为什么遮遮掩掩,为什么驾驶员很冤,判得非常轻,三年半,可逃逸、无证、超载应该是六、七年。还有唐慧案,前段时间在永州开庭,我觉得我们这个国家快要乱了,为什么?这是一个普通的行政案子,国家赔偿案,但我还没到法院就封路,法院门口就是黑压压的人群,没想到会有那么多人,最多是记者,但人非常多,多的是访民,因为唐慧一开始被记者报道,有人帮助她,这帮人学唐慧的样子。上一拨人是永州邮电局的一个押运员一把枪打死了3个法官,很多人在法院门口,唐慧是其中一个。可这样的上访摧残人心,唐慧在永州中级法院庭长办公室睡了18天,目的是为了让法院赶紧判;在永州中级法院的立案庭睡了15天,这不是人过的日子;在湖南高院门口跪了一天多,被高院保安打成住院十多天,后来高院赔了3万。做这些他要什么?目的是想让法院赶紧判,女儿的案子被发回重审两次,到现在6年案子还没有结,为什么发回重审?甚至要判死刑的人都没给她请律师,作为一个母亲受不了,于是上访。唐慧是一个说话细声细气的人,但她被上访制度改变了。钱云会不用说,如果大家看刘震云写的《我不是潘金莲》,此小说就描绘了上访者的一生。2006年我上电视,很多人找我,是一个谁都不知道的案子,妇女去做体检,人家说你得了子宫癌。她不信到秦皇岛的肿瘤医院,肿瘤医院告诉她“你是得了肿瘤癌,要化疗。”她还是不信,就到秦皇岛最好的人民医院,人民医院说有子宫癌,于是把她的卵巢、子宫全部切除了。可切出来一看好的。女方说要赔我,这是医疗事故。秦皇岛人民医院说这不是医疗事故。于是她就上访,到北京重新做医疗鉴定,鉴定为医疗事故,但患者负主要责任。后来又上访,上访多年,最后他们说判决不对,医疗事故是次要责任时,法院做了调解,赔她10万,就结了。她一直为这个案件往北京跑,这就是上访制度,没有记者报道,访民群体跟中奖一样。

  上访的根子在哪里?我觉得有三个:一是政治制度,我们的政治制度是合一的,定于一,一切权力归于党,党的权力核心在哪里?在中南海,所以不管是哪个法院判,最后只要北京有一个批字,法院的判决都可以推翻,不要说法院、检察院、公安,“普天之下莫非王土”,这是上访制度,是访民到北京来的主要原因,所以是一个政治制度设计问题。

  二是经济原因,刚刚说大闹大解决,小闹小解决,钱从哪里来?如果议会给的每一笔钱都是清楚的,都是定额的,政府去哪里搞钱?政府有钱,政府最有钱。公务员富不死,饿不死,接下来的道路是压中产、走民粹和国家主义路线,公务员会扩招,就是王立军的办法:薄走了,但薄的路线还在,毛主席走了,但毛主席像还在。

  经济这一块,我作为人大代表,几乎没有人大代表会认真去看预算后面那一本东西。还有一些是搞不清楚的,民主党派搞钱。我不明白的是共产党在里面怎么没钱?人大预算里没有党的钱,总书记的工资哪里来?还是纳税人的钱。后来我问财政局局长:党的钱在哪里去?民主党派有钱,怎么不给党钱?他说党的钱就在政府里,政府的预算就是党的钱,与党合用。还有是维稳经费或者机动经费,有上亿元,你闹了我,我给一笔钱。而政府解决不了的问题让国有企业解决,国有企业名义上是企业,其实是政府机构。文化上是什么原因?清官文化,清官文化伴随着两张面孔:一张是非常残暴的,今天听我的,我可以给你糖吃;不听我的,可以让你坐牢,可以让你家强拆。一张是酷吏文化,但做了那么多酷吏后,又打扮清纯做清官。然后老百姓想我有清官、青天。《新闻联播》、央视塑造的就是这个清官文化,某天书记微服私访,某天签了一个字。天津开一个座谈会,有一个大学生跟习总书记谈话时说,我创业没有资金。习总书记前脚走,市政府的电话就来了“你的资金问题解决了。”不受制约的权力和给老百姓洗脑等因素加在一起是我们上访这么多的根源之一。

  三是出路。两位先生说最高法院巡回,法院问题不是巡回可以解决的,最高法院也在搞司法改革,把财政保障提到省一级,法院院长可能会再往上提,但解决不了两个问题:一是法院这帮人怎么办?如果赋予他们司法独立的权力,他们担不起这个责任。我们的法院里至少有2/3的法官不办案子,这些人里素质是否过关?另外就算办案子的法官也有很多不过关的。所以法官的权力一旦大了,不受干扰了,所有法院的法官要腾出来,重新选任,不能说司法独立了,你还是法官,凭什么?权大了、薪水高了,凭什么你还坐在法官的位置上,国内有的是人才党内最开明的官员都不会想到官民矛盾大到多大程度,不要以为你开明到什么程度,再开明,也解不开这些结。所以解决人员选任问题,法官、检察官这些人要重新选任。其次是外面的,人的保障,怎么样保障法官不被打击报复。

  第二是人大代表选举问题,访民对这个问题有意见,完全可以选自己的代表,但这条路不通。

  第三是舆论监督,很多微博被删了,很多新闻报不出来,而很多问题可以通过暴光解决,但暴光不了。我们到每一个地方,越着名的案子,比如唐慧,永州反而没人知道,因为永州不报道这个事。钱云会也这样,除了上网的人,看电视的人都是容易被骗的人,这些问题不解决,信访没有出路,相反对法官、检察官而言有很大伤害。如果不改革司法,司法改革有一定公信力时,把这些给停了,那法官都得带摩托头盔出门,这些东西是一个系统工程,如果没有这样的改革很难。2004年的信访改革有两条:是强信访还是弱信访,但那时选择加强信访,但走的是什么路?2004年走的路是康师傅道路,把法院的位置往下压。所以走到现在,法官也怨声载道,因为你一上访,法官得回答你的问题,法院也挺可怜,八抬大轿抬我去我也不去,干的是奴才活,得到的是奴才薪水,我现在至少还是自由的,挣的钱比他们多一点。

  所以从这些角度来看,大家不要对信访制度看得太重,看得太重是应该的,但要看我们的信访制度是否走得真正的健康,代议制制度、选举制度有没有更好的落实,我们的新闻是否有很好的新闻自由,议会对钱袋子的控制和国有企业的私有化有没有进行。如果这些没有动静,上访必然存在,这没有办法。我对这方面基本是一个比较清醒的人,因为清醒,替他们说了几句实话,写了几封信就被删号了,代价很大,但坏也坏不到哪里去,社会在推动往前走,如果政府还要往回走,早死早超生。所以我认为信访制度迟早会消亡,这跟社会前进有关系。如果社会不前进,信访制度一定还在,谢谢大家。

  主持人:感谢斯伟江,眼光比较独到,表达比较流畅,实际上你的观点跟我一样:第一权力在上,第二政策不到,第三司法不畅顺,高度概括就在这里,什么叫水平?这叫水平(现场笑)。他说到司法有一个核心问题就是人的问题,我在以前的司法改革里第六点就谈到人,要清理司法地位,中国的司法地位有多少有问题?我问过一个高院的领导,他告诉我过实话,超出我的估计,如果不解决人的问题,因为这些人掌握了权,怎么可能?如果首先解决人的问题,马上又会添几万的上访:法官上访,还有检察官的问题,所以中国麻烦了,感谢斯伟江。下面有请着名的调查记者王克勤,大家欢迎!

  王克勤:我本人是一个长期接待上访人员的记者,本人也上访过,所以对上访有诸多感受,也有一些思考,借这个机会我谈四方面问题:

  第一点,信访浪潮为何愈演愈烈。这些年我接待上访者不少,接待上访的密度很高,前天我在重庆西南大学演讲,演讲完后,西南大学的一个教授拿着上访材料上来了,他的弟弟被搞死了。大前天,19日我在重庆大学演讲,演讲前我接待了一个上访者,他来自北京,从网上看到我在重庆大学有一场演讲,专门买机票跑到重庆大学报告厅门口候着我,就想跟我见面,谈5分钟,第二天早上的航班返回北京。我听后心里很难受。尤其是我在《中国经济时报》工作时,有时整一天络绎不绝的上访排队,我的工作团队来自新闻学院的学生主要工作是接待上访者。上访的人群也非常多元,有普通农民、城市的工人、拆迁户、失地的,我曾在办公室接待过山东省高级法院的院长、贵州省国家安全厅的庭长、国务院侨办的司长,跟李克军老师是一个级别,在我的办公室哭得稀里哗啦,我还接待过来自海外的上访者,欧洲、美洲和美国,都是侨民,替中国自己的亲人上门上访,这是上访的整体格局。

  接待上访过程中,还有一些我印象很深刻的故事和信息:2009年我接待了一拨上访者(3、4人),到我办公室已经下午5点多,两位学生一直听上访者的情况,听他们说到10点时,他们只能住在一个小旅社里(7个房间),我的学生陪着他们做记录,之后我的学生也睡在招待所。凌晨3点我被电话吵醒,学生说上访的人被抓走了。我立即找到招待所(跟招待所的老板认识),我问怎么回事?他说“上访者的身份证在我们的登记系统一登记,指挥中心的警报就响了。”当时我就没办法讲话了,这是我亲身经历过的很多事,所以我不知道该怎么讲。

  为什么上访愈演愈厉,我个人认为有几方面的因素:一是公民正常的权利救济渠道没有或堵塞。严格来讲,在一个法治社会里,我跟沈岿教授的看法不太一致,在法治社会里,我考察过很多国家,老百姓遇到任何问题找法院,由裁判法院解决自己所有问题?在中国各个县,全国各地有很多法院,我个人以为建得像法院的房子很多,但不认为这是一个国民的法院或者公民的法院,顶多是党的法院。正因为这个因素,公民权利救济渠道不通不畅是一个主要原因。二是中国的青天文化起作用,根深蒂固,深入每个人的骨髓,遇到一个问题时就想找青天,想找皇帝。三是新时代出现的新情况,我对这种情况持比较乐观的态度,近10年全国性的人权觉醒,这是我的一个深刻感受。此前,“人权”在中国是一个敏感词,但这些年走到的中国农村包括城市社区甚至矿山,以及一些普通农民会给你讲“我的人权”“我要维护我的权利”。小山村里、小矿山里包括普普通通的社区里,老百姓都跟你讲人权、权利,这是此前所没有的,此前极其稀罕的,我们正在从一个集体无意识的时代进入了一个人权初步启蒙的时代,这有三方面的原因:

  其一,电影电视报纸杂志、新媒体快速蓬勃发展,把人权的常识、概念以及权利的概念通过各种可能的渠道传递给了越来越多的人,人们不再跪在权力面前,而是意识到自己应该拥有权利,自己应该站起来像人一样活着,这是一个非常重要的变化。其二,这些年的改革开放使中国普遍没有权利、没有资产的中国臣民实现由臣民到市民到准市民的第一阶段转型,老百姓虽然不具有绝对权利,但有相对权利的财产、房子、企业、矿山,进一步强化了人们的财产权、物权和权利意识。在这样的背景下,新一轮的经济发展又导致这个问题,出现了冲突和矛盾。在过去十年的发展过程中,我个人认为是“劫贫济富式的、掠夺式”的发展,在掠夺过程中,所有被拆迁户好不容易意识到自己有权利了,好不容易意识到自己的地、自己的房子,这时开始割肉,有了割肉的疼痛。在人民公社时期,集体财产被人拿走跟我关系,当财产、地是你的,被别人拿走,你会有权利的头疼感,这个因素非常重要。因此当大家有普遍的权利时,大家起来抗争,跟各种的权力包括伤害的权力进行博弈,于是各种群体事件狼烟四起,中国人的人权意识在狼烟四起的过程中全面复苏,这是好事,不是坏事。这是第一点,为什么上访浪潮愈演愈烈。

  第二点,我对访民的看法。我个人经历过对上访,访民非常多。北京东庄那个地方,我做过好几个年的探访,接触的大多数访民是迫于无奈的,中国传统有一句话"屈死不告状,饿死不要饭吃",除非逼到一定程度上才会上访,上访要付出沉重的代价:首先正常生活秩序被打乱;其次正常的营生从此被荒废,家里不仅没有收入,还要花大量的钱在上访路上,没有人会闲着去上访。对于一些刁民因为上访可以获利而去上访,这个观念我不认同。绝大多数的中国人在中庸文化的长期锻造培养下,能忍则忍,能让则让,打掉了牙往肚子里咽,胳膊折了往袖子里吞,这是绝对多数中国人的文化习惯,能够站出来走向上访之路并走向诉讼之路是少之甚少的一部分人。中国文化还有一个概念:打官司的人,是被鄙视的,是被瞧不起的。所以能够站出来维护自己权利的人,在这个社会长期被鄙视、按被排挤、被边缘化。而能够站出来打官司、讨要自己的权利的人,他们恰恰觉醒了,这是另外一个非常重要的概念:中国已经从一个臣民社会走向市民社会到公民社会的过渡过程,很多官员人说上访的人是刁民,我认为中国刁民太少,有权利意识、法治意识的人太少了。我接触大量的人是中国农村底层社会中的精英,他们已经有了权利意识,因此中国的上访者或者“刁民”不是多了,而是少得可怜。如果每个人主张自己的权利,我们离公民社会就不太远了,因为我们大家集体呼吁,否则就永远在臣民状态下,永远只能是奴隶或者奴才(掌声)。十年前我就我发过演讲“善待上访者,感谢上访者”。每年全国开两会,请代表到北京,请这些人无外乎是让他们建言献策,让我们的制度更加完善,让公务员队伍更加憧憬,可这些人来又干了什么?都跟机器狗一样——举举手而已,所以我确实瞧不起很多人大代表,包括你(斯伟江)(笑),我很无语,来自全国各地不同行业的上访者云集北京,自掏腰包,自带材料,为国家建言献策,铲除队伍里的腐败份子,这些人才是真正为党、为国负责任的人,他们才是真正的国家主人或公民,对于这些人我们应该善待,更应该感谢,我们不必要花那么多钱,所以我多次呼吁前任的温家宝、胡锦涛善待,现在呼吁习近平、李克强善待上访者。

  第三点,访民与媒体之间的关系。这些年我有一个非常深刻的体会,不仅仅是我本人,包括原来的《焦点访谈》以及负责任的媒体,包括《南方周末》《南方都市报》,很多媒体成为访民权利救济的最后一根稻草,所有通道、路径走不通时,最后会寻找媒体,通过曝光、传播维护自己的权利,为什么?媒体报道未必能够解决他的案子,但至少可以鸣冤,可以叫屈,至少可以把自己的声音发出来,这本身是一种进步,只有发出声音才有可能实现救济和问题的解决。现在一个问题能否解决,不在于这个问题本身有多重大,而在于这个问题是否为舆论的焦点,当成为舆论焦点时,高层会感到舆论压力批评地方,地方为了保住自己的乌纱帽,会部分纠正或减少对司法的干预,公民最后获得可怜的公民权利,仰仗人治的力量实现法治的公民权利,很悲剧,这是中国媒体能够产生作用的基本关系链条。

  为什么中国媒体在当下社会能够起作用?我个人一直在很多地方发表一个观点:当下中国传媒已经成为中国我“第二权力”。在三权鼎立的法治社会,传媒被称为第四权力,但在中国我称为“第二权力”,因为中国不存在三权鼎立,党国一体,高度一元化集权体制,因此就派生出媒体成为第二权力的可能。媒体又怎样成为第二权力?我觉得应该感谢邓小平,因为他把大量的媒介推向市场,媒介已经不再是政府结构的派属机构,原来的《新华报》包括《人民日报》各种媒体都是政府机构的派属机构,很多媒体老总有行政级别。这些年办了大量的市场化媒体,市场化的媒体已经成为一个公司和企业,所以公司和企业作为一个报纸,为了自己的生存和自己的发行,需要说老百姓愿意购买的新闻,需要发表老百姓愿意听的声音,于是市场化导致社会媒介变成社会公器,进而发表和传递公民和民间的声音,而民间和民间声音往往跟政府的声音是敌对的甚至是冲突的,因此起到了对行政权力可怜而有限的监督作用。另外是记者身份的变化,原来记者是党政机关干部、是官,当下媒体记者是公司员工,建立普通的打工仔,普通中国老百姓的酸甜苦辣、喜怒哀乐,对你而言已然感同身受,维护他人之权利,实际是维护记者本人之权利,为了自己的权利有所保障,很多记者才奔走在传递民生的道路上。再是新媒体正在成为最强大的表达平台和监督的平台,所以我在很多地方讲,给很多上访的访民讲“上访不如上网”,在网上贴微博、BBS、发言。

  第四点,我对信访制度的看法。现在信访制度是人治社会的畸形怪胎,信访的出路最终是要终结信访制度,怎么终结?靠司法独立,唯有司法才能保障人权,谢谢!

  主持人:谢谢克勤兄,他是一个老媒体人,是一个有良心的记者。感谢王克勤,有请赵鹏教授做点评,大家欢迎!

  赵鹏:一个很有意思的现象是问题讨论到我之前观点发生了分化,虽然最终的指向都在信访制度的终结,但明显看到李克军和王克勤先生对现行的信访制度评价是截然相反的。在参加这个论坛之前稍微做了一点功课,法学界对这个评价也截然相反,比如行政法、诉讼法的学者从规范角度出发认为信访制度和现行的法律制度是悖离的,要求废止。但法社会学家,包括法大非常尊敬的应星老师,他提出现行信访制度存在的必要性:

  第一,有公民社会政治动员的功能,是底层饱受压迫通过这种制度动员起来了。

  第二,现有的政治体制下可能存在实际的必要性,任何一个制度不管最终走向什么改革,我想有两个方面:首先搞清楚这个制度为何在现行的制度下还存在?信访制度有两方面,从访民角度来说,为什么积极运用这种制度,以及从现有的政府来说,为什么让这种制度予以存续?从访民来说,通过上访最主要的目的是为了实现权利救济和纠纷解决。但为何不用现在已经建立起的法治规则?已经有的官僚体系、正式程序解决制度问题?要选择人治化的上访方式?可能有几个原因:一个是官僚体系本身不完善之处。沈岿老师说到任何国家都有上访,但没有说例子,我可以举一个例子,比如美国白宫在网站上接受大家的投诉,某一个建议达到10万条以上就启动相应程序,就像现在的朱苓案一样,所以白宫网站变成了“中国的信访局”。官僚体系有它自身的问题,第一讲程序,但正是因为讲程序有拖延;第二讲分工,正是因为有分工可能有推委;第三通过有程序造成的既判力,这种既判力导致有些冤屈在程序终结了错误,无法进一步伸张,就像沈岿老师发言时间结束后,哪怕他有窦娥一样的冤屈也没有主张这个时间,所以会找程序以外的制度去寻求这样的救济,这是为什么在法治发达国家也有这样一个制度原因,我想这个原因在中国会得到相应的放大。几位老师说到,从国外移植的法制体系若能够得以正常运转可以解决这些问题,但目前来看这个制度运转的前提有问题:一是民主度不够,因为不够很难推动官僚体系迅速运转起来,二是公开度不够,三是司法独立不够,导致规则很大程度上得不到执行。

  在这些原因之外,还有另外一些原因,当我们借助法治的力量去解决这样的纠纷时,会永远面临着当年还是现在存在的关系社会的难题。我们学法律史,费孝通先生提过中国最重要的因素是血缘关系和地域关系构建起来的关系社会,关系社会本身就对正式的国家法律规则有相当大的抵触作用。何老师提到中国古代有上访,想打破地域和血缘关系形成的垄断局面,通过诉求国家、中央的权力、国家治理方式的发动纠正这样的偏差。但在现代社会,这种关系社会可能会形成了另外一种关系社会,即1949年以来单位制改革后,中国单位制形成了上下级之间非常大的依附关系,乞求通过复议解决很难。第二,横向的机关有大量的交易行为,法院和公安、检察、发改委。在关系社会难以打破的情况下,受到损害的人,希望打破这种关系社会,因此越级向中央进行相应的上访可能是打破关系社会一个非常好的途径。访民对现在官僚制度的不信任,希望通过上访制度打破这样的封闭。但这个制度我不持赞同意见,因为访民对制度的想象和执政者对制度的想象是截然相反的,执政者想用信访制度解决救济问题或者纠纷问题,对此我觉得未必尽然,我认为更多是想通过信访实现政治性的功能:一是怕下面太乱影响江山的长治久安。二是,如果大家看1951年最早关于人民信访工作规定,当时对这个制度定位并不是权利的救济,而是改善执政党,密切联系群众的一种方式。大家知道,中国这样的一个权力体系不是自下而上产生的民主过程,而是中央向地方授权过程,地方政府官员的合法性来源于中央,中央需要保持对官僚体系的整体性控制,控制过程中存在巨大的信息不对称的问题,通过上访可以在一定程度上了解下级官员做了什么,解决信息不对称的问题。

  中国80年代之前有几次信访洪峰,这些信访洪峰解决了中国政治运动中的问题,相应的反右,进行平反时掀起了信访的高峰,通过信访高峰解决了反右过程中出现的偏差。最典型的1979年拨乱反正,胡耀邦通过大量人民来访纠正了大量的平反、错乱,在一些政治运动过程中达到了纠平的效果。现在这种效果很难达到,因为当时的中国:第一是一个计划经济体制,是一个单向度的,国家很容易进入某种局面;第二利益分割没有那么严重;第三没有建立起官僚体系和法治上的规则,因此不存在抵触问题,现在问题很难通过信访制度解决。

  信访制度还有一个重要的功能,在当代保障促进安定团结。但从信访的考核制度来看,更重要的是中央把权力授予地方,让你代我执行,我对你的绩效进行考核。这样的考核从正面来说,既然我们的权力体系向中央负责,中央政府考核地方政府绩效,怎么考核?以前是GDP考核,可若从GDP考核,考核的是效益方面,而达到的效益付出的成本难以考核,因此把信访数量做一个考核,大家能够知道为了达到这样的绩效付出了多少成本,这是正面的角度。从负面角度而言,确实充满着大量的人治色彩,中央对地方的控制,得有抓手,得找一些事,没有事怎么控制地方官员?有权属上的因素。正是因为一方面访民想通过这种制度解决纠纷,实现权利救济;另一方面是中央对下层官员、对地方进行控制的手段,是一种政治性目标。当这两种目标发生冲突时,会发现大部分的法律如果只主张法定的权利受侵犯很难得到解决,必须把你的问题转成上级所希望的那种问题、转成政治性问题,所以获访成功的访民并不是因为他的权利受到多少冤屈,而是要看他博弈的力量有多大,如果只是来信解决不了问题,而是来访,一次来访很难成功,要多次来访,个人来访也可能很难解决,要集体来访。在这点上,我对克勤老师的观点存在保留态度,因为通过权力的博弈,而不是对规则的主张,能培养出公民社会吗?

  说到制度,未来制度也需要改革,但改革的前提不是一废了之那么简单,需要一系列的配套制度,按照现代西方所形成的法制体系,比如新闻独立、司法独立,还要彻底打破关系社会,建立起规则。另外一个方面,从政治目标上来说,一个向权力、向中央的政治体制要改革,考核的方式要做大幅度的调整才可以,只有当这两个功能在各自都能实现的情况下面,信访渠道的解决才是水到渠成的事情,谢谢大家!

  主持人:感谢赵鹏教授,讲得非常清晰。关于信访历史,共产党一开始搞民主,1949年代之前是要搞民主和宪政的,所以那时有投票权。后来投票权没有了,换成写大字报,在毛的思想里,这是他的一种民主形式,是从群众中来到群众中去的一种形式。时间关系,现在有一个机会给大家提一个问题。

  杨帆:我问李书记一个问题,中国谈的所有问题,都知道这是一个系统性问题、整体性问题,觉得无法突破了,而若等整体性改革到来,第一遥遥无期,第二整体性改革是什么样的。具体到这个问题,具体到信访制度改革,在这个制度之中最需要改革的内容是什么?比如信访排名,从体制内体制外,从上到下,大家都认为它有问题时,为什么不能改,改革的阻力是什么?抽象的说利益集团阻碍,但是利益集团到底是什么。

  李克军:学识有限,谈一点个人的看法,整个改革必须系统推进毫无疑问,但系统推进不等于齐头并进,有前有后。中国政治制度改革和地方治理的模式改革,首先从健全人大代表制度做起,中国现实的条件是离不开共产党领导,离开共产党的领导就不是一般的改革而是革命。在共产党领导下,把人大权力机关做实。做实从哪儿做?我个人觉得太复杂,我认为从县做起,县承上启下,既有宏观性,又有微观性,从省以上做起振动太大,乡镇级做起来影响太小,从县级的宪政改革做起容易做到:首先县级人大代表直选,由上级选派的方式选举变成竞选,起码人大代表的构成变了,就不是全由官府派了,是选的,由派选变成竞选。这个事做好了,其它事好办一些。

  就信访制度本身来说,可以小步快走,留壳赶洋(音),“留壳”是信访工作的用语、说辞,甚至机构都不用抛掉,抛掉可能会动摇国本,而对此党是不允许的,所以还叫“信访”,留着壳赶洋,怎么赶洋(音)?第一步减少对下级施压,说信访弊端包括王克勤老师说的,我也部分赞同,不全赞同,访民不能说成刁民,而且上访群众反映本身也是公民崛起的表现,这点我完全赞成,但因事情很复杂,有它的另一面,目前太乱又不行,高压式的维稳是错误的,但忽略维稳不好办。比如一个病身,下猛药弄不好就死了,断气了。现在出的很多问题是上级向下施压造成的,施压造成截访、打压、公民权利受到损害的情况存在。但不施压,地方官员没有积极性。如果上面的指令和下面实践完全吻合,不要说它一致也一致了,比如两口子今天想吃茄子,还说谁服从谁吗?所以上下一致,用不着说对上、对下执行。所以现在的问题是,在对上负责的体制下,信访制度、排号必然带来问题,目前把排号取消,但地方出现问题,上访群众解决不了怎么办?(现在也没解决),大部分信访回本地解决,重要问题,哪一级信访部门认为重要就采取人治办法解决法治问题,批给同一级部门,比如劳动部门去办,但这样是少量的,大部分转给下边。减少压力,基本是于建嵘老师的办法,小步快走,打压的办法、弄虚作假的办法会减少,然后同步推进人大制度改革,同步推进公民社会的建立(从县做起),因为上面有点动摇我会有点害怕,高层决策不敢动。我个人认为动了也很麻烦,从县以下动。农民问题如果不建立农会,农民的维权活动还是很难,怎么想办法给农民成立组织,允许乡镇以下成立基层组织进行民权活动,同时推进司法制度改革,基本上由地方党政控制理念,向乡镇转变,小步快走推进整个中国的地方治理转型,说起来容易,做起来很复杂。谢谢。

  主持人:感谢各位嘉宾,题目太复杂了,是我们习总书记要考虑的问题,牵一发而动全身。感谢各位嘉宾,感谢各位同学,晚安!